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Por Geraldo de Majella*

O Brasil assiste, desde 2015, a uma transformação silenciosa que alterou o equilíbrio entre os Poderes. A aprovação da Emenda Constitucional nº 86, sob a presidência de Eduardo Cunha na Câmara, tornou impositivas as emendas individuais e fixou a obrigatoriedade de 1,2% da Receita Corrente Líquida para esse fim. Até então, o Executivo detinha maior margem de manobra para planejar o gasto público e negociar politicamente sua execução.

A mudança não parou aí. Em 2019, novas emendas constitucionais ampliaram o alcance das modificações: a nº 100 estendeu a execução obrigatória às emendas de bancada estadual e a nº 105 criou as chamadas “transferências especiais” — a emenda Pix (RP 7), que permite repasses diretos da União a estados e municípios sem necessidade de convênios ou planos de trabalho. Sob o argumento de agilizar a execução e reduzir a burocracia, consolidou-se uma engenharia político-financeira que fragilizou o Executivo e inflou o apetite parlamentar.

Os números da captura

Os dados revelam a dimensão da mudança. No governo Dilma Rousseff (2014–2016), o total empenhado em emendas foi de R$ 21,79 bilhões, segundo o Tesouro Nacional. No governo Michel Temer, o valor saltou para R$ 37,35 bilhões. Já sob Jair Bolsonaro, o montante atingiu R$ 108,36 bilhões, consolidando o uso das emendas como eixo central da política orçamentária. No atual governo Lula, até 2024, já foram R$ 80,19 bilhões, com autorização de mais R$ 50 bilhões para 2025, conforme dados oficiais do Tesouro.

A curva de crescimento, porém, não foi uniforme entre os diferentes tipos de emenda. As individuais dobraram de peso entre Bolsonaro e Lula. As de bancada dispararam a partir de 2016. Já as de comissão, até então marginais por não serem impositivas, cresceram de forma explosiva: 2.967,24% entre os dois últimos governos, de acordo com levantamento do Instituto Fiscal Independente (IFI, 2024).

Esses números evidenciam que o que antes era um instrumento acessório para complementar políticas públicas se tornou um canal de drenagem orçamentária. O Legislativo passou a controlar fatias cada vez maiores dos cofres públicos, em um movimento que subtraiu do Executivo a capacidade de planejamento estratégico de médio e longo prazo, como já analisaram reportagens da Folha de S. Paulo (2024) e do Valor Econômico (2023).

Democracia sob pressão

O impacto não é apenas contábil. O novo modelo altera a governabilidade e fragiliza a democracia representativa. Parlamentares conquistam visibilidade local com a entrega de recursos, garantindo vitórias eleitorais sem se vincular a debates nacionais. A fragmentação do orçamento enfraquece políticas públicas integradas e fortalece o clientelismo.

O Centrão, longe de ser um coadjuvante, tornou-se o cérebro político da distribuição de recursos, operando tanto na criação das emendas impositivas quanto na gestão das emendas de relator e das transferências especiais. A centralidade do bloco explica como a alocação de bilhões pode ser definida fora de critérios técnicos e sem transparência adequada.

Não se trata, portanto, de um detalhe do “jogo de poder” em Brasília. A captura do Orçamento pelo Congresso reconfigura o sistema político, desloca o centro da governabilidade e recoloca em pauta uma questão essencial: que modelo de democracia o país deseja sustentar — e com quais instrumentos institucionais.

*Historiador e jornalista.