Foto: Luís Macedo/Câmara dos Deputados

Por Geraldo de Majella*

O controle do orçamento federal, que deveria ser instrumento de planejamento estratégico do Executivo, foi transformado em moeda de barganha eleitoral e política pelo Legislativo ao longo da última década. Três figuras centrais — Eduardo Cunha, Ciro Nogueira e Arthur Lira — definiram a trajetória desse sequestro institucional, cada um em momentos diferentes, mas com efeito cumulativo sobre o poder executivo.

Eduardo Cunha: o arquiteto inicial

Como presidente da Câmara em 2015, Cunha foi responsável pela aprovação da Emenda Constitucional nº 86, que tornou impositivas as emendas individuais e reservou 1,2% da Receita Corrente Líquida para cada parlamentar. O impacto foi imediato: o Executivo perdeu autonomia para planejar o gasto público, enquanto o Legislativo passou a controlar recursos estratégicos para fins políticos, inaugurando o modelo de captura orçamentária que se tornaria estrutural.

Ciro Nogueira: o operador do Centrão

Líder do Centrão e ministro-chefe da Casa Civil, Nogueira consolidou e industrializou o controle sobre o orçamento federal, implementando as emendas de relator e as transferências especiais (emenda Pix), que permitiam repasses diretos a estados e municípios sem fiscalização adequada. Sob sua articulação, os recursos públicos passaram a servir a interesses eleitorais e clientelistas, enquanto o Executivo se tornava cada vez mais dependente das negociações parlamentares.

Foto: Cristiano Mariz

Arthur Lira: o consolidado

Na presidência da Câmara, Lira consolidou esse modelo, assegurando ao Centrão o controle sobre a distribuição de emendas. Com isso, o Legislativo se tornou o principal protagonista na gestão dos recursos públicos. O efeito imediato é um Executivo enfraquecido e subordinado, dificultando a implementação de políticas públicas de forma integrada sem se submeter à lógica de barganha parlamentar e de busca por visibilidade eleitoral.

Esse é o modus operandi pelo qual o Orçamento da União vem sendo sequestrado pelo Congresso Nacional, sob a liderança do Centrão.

Temer e Bolsonaro: a ponte e a expansão da gastança

Os governos de Michel Temer e Jair Bolsonaro exemplificam como o sequestro do Executivo se consolidou:

• Temer (2016–2018) precisou negociar sua sobrevivência política com o Congresso, abrindo espaço para que o Centrão consolidasse sua hegemonia sobre o orçamento. Os interesses se alinhavam: de um lado, um presidente fragilizado e marcado pelo golpe; de outro, o Centrão com apetite voraz por recursos públicos.
• Bolsonaro (2019–2022), sem oferecer resistência institucional, foi capturado pelo Centrão e expandiu o modelo. Nesse período, o volume de emendas alcançou R$ 108,36 bilhões, com as emendas de comissão registrando um crescimento explosivo de 2.967,24% (Tesouro Nacional; IFI, 2024).

Em ambos os casos, os presidentes ficaram à mercê de uma engenharia político-financeira que priorizou o interesse eleitoral e a barganha política sobre a governabilidade e o planejamento de políticas públicas.

Resumo da ópera

A atuação de Cunha, Nogueira e Lira, aliada à vulnerabilidade dos governos Temer e Bolsonaro, transformou o orçamento federal em instrumento de poder parlamentar absoluto. A consequência é a fragilização do Executivo, o fortalecimento do clientelismo e a fragmentação das políticas públicas, reforçando a centralidade do Congresso e recolocando em debate a pergunta essencial: que modelo de democracia o Brasil quer sustentar e quais instrumentos institucionais garantem equilíbrio entre os Poderes?

*Historiador e jornalista